摘要：碳達峰碳中和是我國應(yīng)對氣候變化工作的重中之重，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展的重要一環(huán)。在中央碳達峰碳中和工作領(lǐng)導小組統(tǒng)一部署下，有關(guān)部門不斷加快構(gòu)建碳達峰碳中和政策體系的步伐。2021年10月24日《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱“意見”）印發(fā)，10月26日《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達峰行動方案的通知》（國發(fā)〔2021〕23號）（以下簡稱“方案”）也火速出臺，兩部文件的發(fā)布宣告了碳達峰碳中和“1+N”政策體系的正式建立。

1.地位與關(guān)系——意見統(tǒng)領(lǐng)，方案抓總

2021年5月，中央層面成立碳達峰碳中和工作領(lǐng)導小組，作為指導和統(tǒng)籌做好碳達峰碳中和工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。領(lǐng)導小組辦公室設(shè)在國家發(fā)展改革委，按照統(tǒng)一部署，會同有關(guān)部門立好碳達峰碳中和工作的“四梁八柱”，主要就是建立好“1+N”政策體系。

意見是“1+N”中的“1”，覆蓋碳達峰、碳中和兩個階段，是管總管長遠的頂層設(shè)計，闡述了黨中央對碳達峰碳中和工作進行的系統(tǒng)謀劃和總體部署，主要發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用。

方案為“+N”中的首部政策文件，在目標、原則、方向等方面與意見保持有機銜接，更加聚焦在2030年前實現(xiàn)碳達峰目標的路徑部署，相關(guān)指標和任務(wù)更加具體化。在方案出臺后，有關(guān)部門和單位就可根據(jù)方案部署，制定能源、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域以及具體行業(yè)的碳達峰實施方案；各地區(qū)也將按照方案制定本地區(qū)碳達峰行動方案。此外，“N”中還包括科技支撐、能源保障、碳匯能力、財政金融價格政策、標準計量體系、督察考核等多種保障政策。通過這一系列文件的協(xié)同支持，才能形成目標明確、分工合理、措施有力、銜接有序的碳達峰碳中和“1+N”政策體系。

2.方向與原則——結(jié)合實際，科學開展

方向性上，兩部頂層文件的出臺是中央對正確理解碳減排意義，科學推動各項工作開展定下的長期基調(diào)。針對過去一段時間社會“雙碳”概念過分解讀，地方“運動式”減碳頻出的情況，首先出臺的意見在“全面貫徹”的基礎(chǔ)上，特別增加了“完整”“準確”兩個定語，意在糾正偏差，統(tǒng)一思想，避免“一窩蜂”“一刀切”的粗放式碳減排。碳達峰碳中和工作的推動，必須匯聚全國力量，以科學的應(yīng)對氣候變化理念和碳排放管理理論，同時結(jié)合我國和地方實際情況，系統(tǒng)部署，有序推進，才能最終實現(xiàn)這一艱巨任務(wù)。

原則性上，兩部頂層文件都體現(xiàn)了實施碳達峰碳中和，必須立足國情，穩(wěn)健實施。碳達峰碳中和涉及到各領(lǐng)域和行業(yè)，環(huán)環(huán)相扣，需要首先從國家層面進行統(tǒng)籌，各部分再進行分類施策。在手段和風險防范方面，兩部文件都強調(diào)要推動政府和市場雙手發(fā)力，用好舉國制和市場機制，形成有效激勵和約束，帶動全社會降碳風氣。同時，降碳與節(jié)能必然牽涉到能源的總量控制和能效管理，兩部文件都專門進行了原則性強調(diào)，在社會低碳化轉(zhuǎn)型的過程中，必須防止過度反應(yīng)，保障用能安全，避免出現(xiàn)突發(fā)性限電、限產(chǎn)、限煤、氣等事件，維護經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定、安全。

此外，意見作為“1+N”政策體系中的統(tǒng)領(lǐng)，需要考慮的更加全面和長遠，為此在原則部分還深化了兩點方向，一是各領(lǐng)域的降碳首先要圍繞節(jié)能展開，“實行全面節(jié)約戰(zhàn)略”，以控制“單位產(chǎn)出能源資源消耗和碳排放”為抓手，說明在現(xiàn)階段能源資源節(jié)約和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整才是國家的主攻方向，各行業(yè)和企業(yè)也要圍繞節(jié)能和新能源領(lǐng)域進行提前布局。二是在國際關(guān)系上，要“統(tǒng)籌做好應(yīng)對氣候變化對外斗爭與合作”，以“斗爭”為先，強調(diào)要堅守我國發(fā)展中國家定位，不能一味滿足西方國家的減排要求，政府和企業(yè)要在國際交往中維護自身的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)益，牢記減排責任共同但有區(qū)別。

3.目標與指標——達峰定道，中和定向

兩部文件對碳達峰碳中和目標提出了多項指標約束，其中，方案更多聚焦“十四五”和“十五五”兩個碳達峰關(guān)鍵期，主要確定了提高非化石能源消費比重、提升能源利用效率、降低二氧化碳排放水平等方面的量化目標，清晰地指出了碳達峰的關(guān)鍵指標標準，使各領(lǐng)域在未來制定具體碳達峰方案和考核指標上有據(jù)可依。

意見則著眼于全面實現(xiàn)碳中和，提出了構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費比重、降低二氧化碳排放水平、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力等五個方面主要目標。其關(guān)注的是綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的建立，要實現(xiàn)“2025年綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系初步形成，2030年經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型取得顯著成效，2060年綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系全面建立”的宏偉構(gòu)想。在能耗、能效、碳排放強度和非化石能源消費等量化目標上與方案同時期的目標相統(tǒng)一。對于2060年碳中和僅提出了“非化石能源比重達到80%以上”這一個量化目標，確定了能源綠色轉(zhuǎn)型的長期方針，可謂意義重大。

表 兩部文件主要目標指標對比

4.重點任務(wù)分析

實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一項多維、立體、系統(tǒng)的工程，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展方方面面。意見和方案從不同維度和范圍對碳達峰和碳中和工作進行了布局。

4.1意見重點任務(wù)中的關(guān)鍵點分析

意見堅持系統(tǒng)觀念，全面指出經(jīng)濟社會、城市發(fā)展、生態(tài)文明等領(lǐng)域的發(fā)展方向，共包括10方面31項重點任務(wù)，明確了碳達峰碳中和的長期路線圖。

1、在國土空間上確定了綠色低碳發(fā)展四大先鋒城市群。意見提出“在京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略實施中，強化綠色低碳發(fā)展導向和任務(wù)要求”，是將以上城市群打造為綠色低碳先鋒示范區(qū)的明確信號。經(jīng)濟上，以北上廣深為核心的城市圈，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上以高端制造、電子信息和高端服務(wù)業(yè)為主，天然帶有低碳屬性；人口流動上，這些地區(qū)對青年人十分有吸引力，而青年人更容易接受綠色低碳的生活和消費方式，也是未來綠色低碳產(chǎn)業(yè)升級的主力軍。因此，未來國家將不斷從城市規(guī)劃、公共資源等方面優(yōu)先支持以上地區(qū)，打造國家低碳發(fā)展樣板區(qū)，以少數(shù)先進輻射帶動全國碳中和的實現(xiàn)。

2、通過能源低碳轉(zhuǎn)型、帶動全社會踐行低碳節(jié)能生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變。從意見中對產(chǎn)業(yè)、能源和交通部分的任務(wù)安排來看，節(jié)能增效是國家的主基調(diào)，要“把節(jié)能貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，持續(xù)深化工業(yè)、建筑、交通運輸、公共機構(gòu)等重點領(lǐng)域節(jié)能”，向下推動能源供給低碳化，產(chǎn)業(yè)低碳化和交通低碳化。如，積極發(fā)展非化石替代能源，提升高耗能高排放項目能耗準入標準，加快發(fā)展新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環(huán)保以及航空航天、海洋裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

3、加大對綠色低碳科技攻關(guān)的支持。意見中提出，采用“揭榜掛帥”機制，開展低碳零碳負碳和儲能新材料、新技術(shù)、新裝備攻關(guān)。就是要以碳達峰碳中和需要的大量科技攻關(guān)需求為導向，以解決問題成效為衡量標準，破除科研“唯論文”傾向。國家十四五規(guī)劃和2035年遠景目標綱要中就提出“改革重大科技項目立項和組織管理方式，給予科研單位和科研人員更多自主權(quán)，推行技術(shù)總師負責制，實行‘揭榜掛帥’、‘賽馬’等制度”。隨著部委和各地政府部門積極為“揭榜掛帥”提供政策和資金支持，企業(yè)和高校等科研單位可以更加開發(fā)的進行科研“揭榜”，既可以獲得科研資金支持，同時也鍛煉了自身的研究隊伍。另外，意見還提出要“培育一批節(jié)能降碳和新能源技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)國家重點實驗室、國家技術(shù)創(chuàng)新中心、重大科技創(chuàng)新平臺。加強電化學、壓縮空氣等新型儲能技術(shù)攻關(guān)、示范和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用”，不斷加大對減排核心技術(shù)攻關(guān)的投入力度。

4、“一帶一路”將成為我國重要的綠色貿(mào)易通道。今年，我國明確表示不再新建境外煤電項目，商務(wù)部、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《對外投資合作綠色發(fā)展工作指引》，也鼓勵采用更嚴格環(huán)境標準開展海外項目，而“一帶一路”共建國家城市在減排目標的挑戰(zhàn)下，可以為國內(nèi)綠色低碳產(chǎn)業(yè)企業(yè)帶來新的發(fā)展機遇。因此，意見指出要“大力推動南南合作，幫助發(fā)展中國家提高應(yīng)對氣候變化能力。深化與各國在綠色技術(shù)、綠色裝備、綠色服務(wù)、綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的交流與合作，積極推動我國新能源等綠色低碳技術(shù)和產(chǎn)品走出去，讓綠色成為共建‘一帶一路’的底色”。

5、發(fā)揮貨幣、金融工具杠桿作用，撬動市場投資綠色項目熱情。在金融引擎方面，意見提出了多種工具組合，如“設(shè)立碳減排貨幣政策工具；引導銀行等金融機構(gòu)為綠色低碳項目提供長期限、低成本資金；鼓勵開發(fā)性政策性金融機構(gòu)按照市場化法治化原則為實現(xiàn)碳達峰、碳中和提供長期穩(wěn)定融資支持；支持符合條件的企業(yè)上市融資和再融資用于綠色低碳項目建設(shè)運營，擴大綠色債券規(guī)模；研究碳減排相關(guān)稅收政策?！钡龋w貨幣政策、金融信貸、稅收等多方面，將通過投資風向的轉(zhuǎn)變，使得綠色低碳企業(yè)獲得更好的發(fā)展助力。同時，為了避免“漂綠”項目對低碳轉(zhuǎn)型帶來的不利影響，意見也提出要“健全企業(yè)、金融機構(gòu)等碳排放報告和信息披露制度”，通過數(shù)據(jù)信息的披露，接受公眾的共同監(jiān)督。

4.2方案重點任務(wù)中的關(guān)鍵點分析

方案提出的任務(wù)主要是將碳達峰貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各方面，相比意見更加具體，重點部署了“十四五”“十五五”期間實施的“碳達峰十大行動”。

具體來說：

1、以控煤為基礎(chǔ)進行能源綠色變革，大力發(fā)展風光發(fā)電。隨著碳達峰行動的開展，能源結(jié)構(gòu)變革首當其沖，國家將進一步加快控煤和新能源電力發(fā)展步伐，一是在電力輸送端“嚴控跨區(qū)外送可再生能源電力配套煤電規(guī)模，新建通道可再生能源電量比例原則上不低于50%”，二是在供給端“全面推進風電、太陽能發(fā)電大規(guī)模開發(fā)和高質(zhì)量發(fā)展”，需要注意的是新提出的“積極發(fā)展光熱發(fā)電”，應(yīng)該是考慮到光熱系統(tǒng)自帶的儲能（蒸汽）優(yōu)勢，彌補光伏發(fā)電的不穩(wěn)定性，因此“到2030年，風電、太陽能發(fā)電總裝機容量達到12億千瓦以上”指標中，太陽能應(yīng)是包含光伏、光熱兩種利用方式。另外，從國家能源局公布的2020年新能源裝機數(shù)據(jù)來看，2020年風光新增裝機之和約為1.2億千瓦，全國風光累計裝機總?cè)萘考s為5.3億千瓦，實現(xiàn)2030年裝機容量目標將比較有保障。

2、以靈活強韌電網(wǎng)，穩(wěn)定電力供應(yīng)為本，加快建設(shè)新型電力系統(tǒng)。隨著風光電力的大量投產(chǎn)，電網(wǎng)系統(tǒng)將面臨更大的負荷沖擊，對電力系統(tǒng)的綜合調(diào)節(jié)能力提出了更高的要求，需要革新電力系統(tǒng)構(gòu)架，建設(shè)更加強韌靈活的電網(wǎng)保障用電安全，方案提出通過“電動汽車充電網(wǎng)絡(luò)、虛擬電廠等參與系統(tǒng)調(diào)節(jié)”，“積極發(fā)展‘新能源+儲能’、源網(wǎng)荷儲一體化和多能互補，支持分布式新能源合理配置儲能系統(tǒng)”等方式進行，計劃到2025年，實現(xiàn)新型儲能裝機容量達到3000萬千瓦以上，體現(xiàn)了儲能設(shè)備對于電力保障的重要性。

3、以節(jié)能高效為根本，推動用能企業(yè)和設(shè)施的低碳化更新。在碳達峰階段，國家對于能耗的管理將進一步加強。一是在政府監(jiān)管上，將“加強節(jié)能監(jiān)察能力建設(shè)，健全省、市、縣三級節(jié)能監(jiān)察體系”。二是在重點耗能設(shè)施的升級換代上，將“以電機、風機、泵、壓縮機、變壓器、換熱器、工業(yè)鍋爐等設(shè)備為重點，全面提升能效標準，同時積極推廣使用高效制冷、先進通風、余熱利用、智能化用能控制等技術(shù)，提高設(shè)施能效水平”。

此外值得注意的是，方案提出“對能耗量較大的新興產(chǎn)業(yè)，支持引導企業(yè)應(yīng)用綠色低碳技術(shù)，提高能效水平”，目前主要是針對數(shù)據(jù)中心，但芯片、電池、晶圓等新型制造業(yè)也應(yīng)進行關(guān)注，優(yōu)化設(shè)備、工藝等，降低單位產(chǎn)品能耗。此外，在基礎(chǔ)設(shè)施更新方面，方案提出要“優(yōu)化新型基礎(chǔ)設(shè)施用能結(jié)構(gòu)，采用直流供電、分布式儲能、‘光伏+儲能’等模式”，再次肯定儲能設(shè)施的穩(wěn)定電力供給功能的重要性。

4、以電動化為主方向，發(fā)展綠色低碳交通。交通領(lǐng)域的碳排放約占全國終端碳排放的15%左右，因此，國家碳達峰碳中和的完成，必須強力推動交通運輸工具的低碳化發(fā)展，除了全面發(fā)展新能源汽車，方案還特別提出了“推動城市公共服務(wù)車輛電動化替代；推廣電力、氫燃料、液化天然氣動力重型貨運車輛以及發(fā)展電動、液化天然氣動力船舶”等三種大型交通運輸工具新能源化的任務(wù)。目標是到2030年，當年新增新能源、清潔能源動力的交通工具比例達到40%左右。

5、以資源高效利用為抓手，促進循環(huán)經(jīng)濟打造。資源的循環(huán)化利用是節(jié)約資源和降低碳排放的有效手段，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟主要目的是扭轉(zhuǎn)我國生產(chǎn)制造消耗和浪費現(xiàn)象較為嚴重的情景，推動生產(chǎn)過程的減物質(zhì)化。因此，一是要“推動園區(qū)企業(yè)循環(huán)式生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合”如能量梯級利用、水資源循環(huán)利用，工業(yè)余壓余熱、廢氣廢液廢渣資源化利用；二是要推動廢舊回收循環(huán)化利用，如退役動力電池、光伏組件、風電機組葉片等新興產(chǎn)業(yè)廢物循環(huán)利用，同時還要“促進汽車零部件、工程機械、文辦設(shè)備等再制造產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”。

6、以定量化、標準化為根本，構(gòu)建社會碳排放監(jiān)管：在碳排放管理監(jiān)管上，方案提出要加快建立統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計核算體系和法律法規(guī)標準?！爸С中袠I(yè)、企業(yè)依據(jù)自身特點開展碳排放核算方法學研究，建立健全碳排放計量體系。探索建立重點產(chǎn)品全生命周期碳足跡標準”。此外，在企業(yè)社會責任履行上也要求“相關(guān)上市公司和發(fā)債企業(yè)要按照環(huán)境信息依法披露要求，定期公布企業(yè)碳排放信息”。